六、郝龍只等15人訴屯留縣人民政府不履行征地方案公告和征地補償、安置方案公告法定職責案

（一）基本案情

原告郝龍只等15人和第三人高安喜等6人均系屯留縣李高鄉(xiāng)王公莊村（下稱王公莊村）村民，1991年郝義明、高安喜等人與王公莊村簽訂了土地承包合同，承包了村里的果園地，承包期限為1993年至1999年。承包期滿后，合同變?yōu)橐荒暌缓灒敝?003年。2003年10月，郝龍只、高安喜等人承包的果園地被長治市德凱亞飛汽車連鎖銷售有限公司（下稱德凱公司）占用。2004年11月24日，屯留縣人民政府向山西省人民政府和長治市人民政府報送了《關(guān)于長治市德凱亞飛汽車連鎖銷售有限公司清真肉業(yè)深加工改擴建項目建設(shè)用地的請示》，申請征用王公莊村土地6.7293公頃，其中耕地0.57公頃、園地6.1593公頃。郝龍只、高安喜等人承包的果園地在該請示擬征用的范圍內(nèi)。2005年12月14日，屯留縣人民政府與王公莊村簽訂了《土地補償協(xié)議》，約定屯留縣人民政府使用王公莊村土地100畝，補償費分年度支付，每年支付50000元（每畝500元）。2006年8月4日，山西省人民政府以晉政地字〔2006〕285號文批復(fù)同意屯留縣人民政府征用上述土地，并由屯留縣人民政府負責所轉(zhuǎn)用面積的耕地補充、批后實施及公告等工作。從2004年開始，屯留縣人民政府每年通過王公莊村支付郝龍只、高安喜等人租地費每畝500元，直至2008年。2009年，因郝義明、高安喜等人提起本案訴訟，王公莊村未將租地費給付各承包戶。

2007年6月，屯留縣國土資源局將征用的6.7293公頃土地出讓給德凱公司，用于清真肉業(yè)深加工改擴建項目。同年8月27日，屯留縣國土資源局對該塊土地初始登記的審核情況進行公告。郝龍只、高安喜等人稱，直至此時方得知所承包土地已被征用并出讓給德凱公司，而屯留縣政府自始沒有告知其征用土地的事實，更沒有依法履行征地方案和征地補償、安置方案公告的法定職責，而是一直以租地費的形式給予其補償。故提起訴訟，要求屯留縣人民政府依法履行公告職責，并依法一次性支付征地補償款。

（二）裁判結(jié)果

長治市中級人民法院一審認為，2005年12月14日，屯留縣人民政府與王公莊村簽訂了土地補償協(xié)議，約定每年給付王公莊村土地補償款，郝龍只、高安喜等人均已從村委領(lǐng)取了補償款，應(yīng)視為其對土地補償、安置方案已認可，再公告征地補償、安置方案已無實際意義，故郝龍只等人要求屯留縣人民政府履行征地補償、安置方案公告職責的訴訟請求應(yīng)予駁回。2006年8月，經(jīng)山西省人民政府同意，該宗土地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，郝龍只、高安喜等人早已知道土地被征用，且被德凱公司使用，屯留縣人民政府公布征地方案已無實際意義，故郝龍只等人要求屯留縣人民政府履行征地方案公告職責的訴訟請求也應(yīng)予以駁回。故依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定：判決駁回原告郝龍只等15人的訴訟請求。

山西省高級人民法院二審認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定，國家征收土地，應(yīng)當依照法定程序履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責。國土資源部《征用土地公告辦法》對公告事項作了詳細規(guī)定，第四條規(guī)定：“被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內(nèi)進行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。”第七條規(guī)定：“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。”第十四條第一款規(guī)定：“未依法進行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。”本案中，山西省人民政府于2006年8月4日批準訟爭土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并辦理征收手續(xù)，并確定屯留縣人民政府負責批后實施及公告工作。屯留縣人民政府在接到山西省人民政府的征地批文后，組織實施了征地工作及出讓工作，但沒有依法履行公告職責和辦理補償、安置手續(xù)。屯留縣人民政府從2004年起支付給上訴人郝龍只等人的土地租賃費，不能等同于征收土地的補償、安置費。上訴人郝龍只等15人作為被征地農(nóng)村村民有權(quán)要求屯留縣人民政府履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責，并依法支付征地補償、安置費。原判關(guān)于征地行為已經(jīng)完成且郝龍只等人領(lǐng)取了土地租賃費視為對補償、安置方案已認可，屯留縣人民政府履行征地公告職責已經(jīng)沒有實際意義的觀點，不能成立。綜上，原審判決理由和結(jié)果不當，本院依法予以糾正。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項之規(guī)定，判決如下：一、撤銷長治市中級人民法院于2009年12月9日作出（2009）長行初字第007號行政判決；二、屯留縣人民政府依法履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責。

（三）典型意義

在土地征收中，行政機關(guān)既是決定者也是執(zhí)行者，權(quán)力高度集中，被濫用的風險極大。因此，從制度設(shè)計上要盡量保證權(quán)力公開、公正運行，增加土地征收的透明度，保障被征收者的知情權(quán)和陳述意見權(quán)，以規(guī)范征收行為。征地公告制度，包括征收土地方案公告和征收土地補償安置方案公告，是保證被征地農(nóng)民知情權(quán)的法定程序，是征地及補償安置工作透明化的程序保障。《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及國土資源部《征用土地公告辦法》對征用土地公告的內(nèi)容、形式和程序均作了明確規(guī)定。此外，國土資源部2004年5月1日施行的《國土資源聽證規(guī)定》第十九條規(guī)定，擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的，主管部門在報批之前，應(yīng)當告知當事人有要求聽證的權(quán)利。2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》第十條至第十二條規(guī)定，市、縣人民政府及其部門和鄉(xiāng)級人民政府重點公開征收土地及其補償、補助費用的發(fā)放、使用等政府信息，這可以說是對我國征地公告制度的新要求和重要補充。實踐中，如果在征地中出現(xiàn)行政機關(guān)沒有依法履行征地公告職責，剝奪被征地農(nóng)民對征地行為的知情權(quán)和對征地補償安置方案的聽證權(quán)、建議權(quán)，意味著征地程序嚴重違法，被征地農(nóng)民有權(quán)向人民法院提起訴訟要求行政機關(guān)依法履行征地公告職責。本案中，征地行為已經(jīng)實施，但被征地農(nóng)民對征地事宜一直不知情，人民法院經(jīng)審理認定行政機關(guān)沒有履行征地公告職責，直接判決行政機關(guān)履行征地公告職責，有力促進行政機關(guān)依法行政，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。判決生效后，屯留縣人民政府高度重視，成立執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)組，積極履行判決，經(jīng)協(xié)商和被征地農(nóng)民達成補償協(xié)議，征地補償款3929310元已全部補償?shù)轿唬慢堉坏?5人已向長治市中級人民法院提出《撤回執(zhí)行申請書》。