五、關(guān)于政治體制改革
經(jīng)濟(jì)體制改革的展開(kāi)和深入，對(duì)政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，應(yīng)該是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的過(guò)程。不進(jìn)行政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能最終取得成功。黨中央認(rèn)為，把政治體制改革提上全黨日程的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。鄧小平同志一九八○年八月在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，是進(jìn)行政治體制改革的指導(dǎo)性文件。
政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的目的，都是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會(huì)主義制度下更好地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，充分發(fā)揮社會(huì)主義的優(yōu)越性。也就是說(shuō)，我們最終要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在政治上創(chuàng)造比這些國(guó)家更高更切實(shí)的民主，并且造就比這些國(guó)家更多更優(yōu)秀的人才。要用這些要求來(lái)檢驗(yàn)改革的成效。
我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，基本政治制度是好的。但在具體的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上，存在著一些重大缺陷，主要表現(xiàn)為權(quán)力過(guò)分集，官僚主義嚴(yán)重，封建主義影響遠(yuǎn)未肅清。進(jìn)行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治。改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿(mǎn)活力的社會(huì)主義政治體制。這是需要長(zhǎng)期努力才能實(shí)現(xiàn)的。
建設(shè)社會(huì)主義民主政治同發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)一樣，是一個(gè)逐步積累的漸進(jìn)過(guò)程。我們的現(xiàn)代化建設(shè)面臨著復(fù)雜的社會(huì)矛盾，需要安定的社會(huì)政治環(huán)境，決不能搞破壞國(guó)家法制和社會(huì)安定的“大民主”。人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，決不能丟掉這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，照搬西方的“三權(quán)分立”和多黨輪流執(zhí)政。政治體制的改革，必須逐步健全社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制，努力克服官僚主義現(xiàn)象和封建主義影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放。改革的近期目標(biāo)，是建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動(dòng)各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。各項(xiàng)改革措施，都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)，從解決業(yè)已成熟的問(wèn)題著手。
（一）實(shí)行黨政分開(kāi)
中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在新的形勢(shì)下，只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，才能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。近幾年來(lái)，我們?cè)诟纳泣h的領(lǐng)導(dǎo)方面做了不少工作，取得了一定成效，但長(zhǎng)期形成的黨政不分、以黨代政問(wèn)題還沒(méi)有從根本上解決。這個(gè)問(wèn)題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)。
黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織，黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。
中央、地方、基層的情況不同，實(shí)行黨政分開(kāi)的具體方式也應(yīng)有所不同。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問(wèn)題提出決策，推薦人員出任最高國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)各方面工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。省、市、縣地方黨委，應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，對(duì)本地區(qū)的工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。它們的主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)黨組織的指示；保證國(guó)務(wù)院和上級(jí)政府指示在本地區(qū)的實(shí)施；對(duì)地方性的重大問(wèn)題提出決策；向地方政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部；協(xié)調(diào)本地區(qū)各種組織的活動(dòng)。它們與同級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，應(yīng)在實(shí)踐中探索，逐步形成規(guī)范和制度。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的黨政分開(kāi)，可以在縣一級(jí)關(guān)系理順后再解決。企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督，不再對(duì)本單位實(shí)行“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)支持廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事業(yè)單位中的黨組織，也要隨著行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的推行，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨ＷC監(jiān)督作用。
為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。今后，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委。黨委辦事機(jī)構(gòu)要少而精，與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門(mén)應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，它們現(xiàn)在管理的行政事務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門(mén)管理。政府各部門(mén)現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷(xiāo)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。現(xiàn)在由上級(jí)行政部門(mén)黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。
從黨政不分到黨政分開(kāi)，是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重大改革。必須指出，黨政不分實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨政分開(kāi)才能更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平；黨政不分使黨顧不上抓自身的建設(shè)，黨政分開(kāi)才能保證做到“黨要管黨”；黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個(gè)方面甚至處在矛盾的焦點(diǎn)上，黨政分開(kāi)才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用；黨政不分使黨處在直接執(zhí)行者的地位，黨政分開(kāi)才能使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義。全黨同志都應(yīng)該自覺(jué)地、積極地、高高興興地投入這場(chǎng)改革，實(shí)現(xiàn)這一歷史性的轉(zhuǎn)變。
（二）進(jìn)一步下放權(quán)力。
權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，不僅表現(xiàn)為行政、經(jīng)濟(jì)、文化組織和群眾團(tuán)體的權(quán)力過(guò)分集中于黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，還表現(xiàn)為基層的權(quán)力過(guò)分集中于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)管了許多不該管、管不好、管不了的事，陷于事務(wù)主義而不能自拔；另一方面，基層缺乏自主權(quán)，人民群眾的積極性難以充分調(diào)動(dòng)。克服這一弊端的有效途徑是下放權(quán)力，這一點(diǎn)已為農(nóng)村改革所證明，應(yīng)當(dāng)在其他方面進(jìn)一步實(shí)行。
凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是提出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上，要按照自主經(jīng)營(yíng)、自主管理的原則，將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自已管，政府的責(zé)任是按照法規(guī)政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督。在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。地方、部門(mén)和單位，都要樹(shù)立全局觀念，嚴(yán)格依照法規(guī)和政策辦事。為了使企業(yè)具有充分活力，為了更好地發(fā)揮城市在發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)中的作用，下放權(quán)力必須以擴(kuò)大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點(diǎn)。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)的權(quán)力，各中間層次一律不得截留。這是打破條塊分割的重要措施。
下放權(quán)力涉及到許多規(guī)章制度的改革，各級(jí)各部門(mén)都要結(jié)合轉(zhuǎn)變職能和改革機(jī)構(gòu)，進(jìn)行調(diào)查研究，認(rèn)真聽(tīng)取基層的意見(jiàn)，逐項(xiàng)做出具體規(guī)定。
（三）改革政府工作機(jī)構(gòu)。
官僚主義現(xiàn)象在我們黨和國(guó)家的政治生活中依然嚴(yán)重地存在著。由于經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)歷史的原因，我們同官僚主義的斗爭(zhēng)，將是長(zhǎng)期的。實(shí)行黨政分開(kāi)，進(jìn)一步下放權(quán)力，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，都將有利于克服官僚主義。應(yīng)該看到，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，層次過(guò)多，職責(zé)不清，互相扯皮，也是形成官僚主義的重要原因。因此，必須下決心對(duì)政府工作機(jī)構(gòu)自上而下地進(jìn)行改革。建議國(guó)務(wù)院立即著手制定改革中央政府機(jī)構(gòu)的方案，提請(qǐng)七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審查批準(zhǔn)后付諸實(shí)施。
為了避免重走過(guò)去“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵。要按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開(kāi)的要求，合并裁減專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。要從機(jī)構(gòu)配置的科學(xué)性和整體性出發(fā)，適當(dāng)加強(qiáng)決策咨詢(xún)和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計(jì)、信息部門(mén)，轉(zhuǎn)變綜合部門(mén)的工作方式，提高政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)控制能力。要貫徹精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，清理整頓所有行政性公司和近幾年升格的機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)因人設(shè)事的機(jī)構(gòu)，裁減人浮于事部門(mén)的人員。
