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審計署發布第35號公告：地方政府債務超10萬億
2011-06-28 16:30:38 來源：審計署網站 （五）債務負擔總體情況。 至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務2010年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%。 二、地方政府性債務資金在地方經濟社會發展中發揮的積極作用 從審計情況看，地方政府性債務資金用于彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態環境保護，推動地方經濟社會的持續發展等方面，發揮了積極作用。 （一）為應對危機和抗擊自然災害提供資金支持。 在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發行國債并轉貸地方政府、代地方發行政府債券；地方政府通過融資平臺公司等多方籌集資金，為我國經濟發展提供了資金支持；汶川特大地震發生后，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用于災后重建，推動災后恢復重建的順利實施。 （二）為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。 截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務余額達4016.02億元，有力地促進了社會事業發展，推動了生態環境改善和經濟發展方式轉變。 （三）為保障經濟社會的持續發展打基礎。 截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量優質資產，促進了各地經濟社會發展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時期經濟社會發展增強后勁。 三、審計發現的主要問題 （一）地方政府舉債融資缺乏規范。 由于現行規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業已存在的舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。從審計情況看，大多數地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構違規提供擔保來獲得債務資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。此次審計發現，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號，以下簡稱國務院《通知》）下發后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業單位國有資產等，違規為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元。 （二）地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監管不到位。 除地方政府債券和各種財政轉貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監督，相關管理制度也不健全。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。 （三）部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。 一是個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。 二是部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。 三是部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大。截至2010年底，地方政府性債務余額中用于高速公路建設的債務余額為11168.11億元，其中政府負有償還責任的債務754.02億元、政府負有擔保責任的債務7809.63億元、其他相關債務2604.46億元，分別占6.75%、69.93%和23.32%。部分地區的高速公路處于建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關債務借新還舊率達54.64%。 截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫院分別有政府性債務2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫院2010年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的借新還舊率超過50%，當年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫院存在債務逾期現象，逾期債務分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用于償債。 （四）部分政府性債務資金未及時安排使用。 截至2010年底，地方政府性債務余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務余額有1319.80億元，占11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。債務資金未及時安排使用并發揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有部分因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等。 （五）部分單位違規取得和使用政府性債務資金。 一些地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不夠規范，審計共發現違規問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式取得債務資金；一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地產市場或用于修建樓堂館所，部分單位違反國家產業政策，將債務資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）、低水平重復建設項目。此外，審計還發現形成損失浪費19.94億元；涉嫌經濟違法違紀案件線索12件，正在依法查處。 （六）地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范。 一是融資平臺公司數量多。地方政府融資平臺公司產生于上世紀80年代。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。從這些公司的經營范圍看，以政府建設項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家，還進行其他經營活動的2169家。 二是融資平臺公司債務規模大。2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關債務10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。 三是部分融資平臺公司管理不規范、盈利能力較弱。主要表現為：對融資平臺公司缺乏規范的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。審計發現，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現虧損。
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