6月17日上午，武漢市洪山區城管局舉行媒體通氣會。武漢市洪山區城管局現場公布了城管隊員練攤的日記。日記中闡述了他擺攤的動機，是為“換位思考”，改善管理。日記中還記錄了不少他做小販時的所見所聞。林先攝 圖片來源：CFP視覺中國

6月12日晚，山西太原街頭，城管執法隊員集體站在一處露天燒烤旁，以相對平和的執法方式執法，使違規占道經營商販生意慘淡。中新社發韋亮 攝

近日，延安城管暴踩商戶、武漢城管進行“體驗式執法”的消息，讓“城管應該如何管”再度成為輿論焦點話題。面對社會中的負面形象和自身的執法困局，試點、運行十余年的中國城管制度，如今該怎樣兼顧城市的“面子”與“里子”值得思考。

暴踩商戶、臥底體驗 “城管尷尬”再引關注

從廣州城管協管員遭小販圍毆，到延安城管暴踩商戶，再到武漢城管“臥底練攤，換位思考”。近期，一連串的“城管新聞”，讓人們的視線再一次聚焦城市街頭巷尾中，城管與小販的矛盾。

為什么城管的社會形象常常與“暴力”、“蠻橫”相聯系？城管的在輿論印象中的尷尬處境源自哪里？在武漢城管自稱以“體驗式執法”來完善管理之際，厘清城管的職能定位和執法權責，似乎更有助于探索城管所面臨的形象尷尬。

“從法律的角度來看，設立城管的初衷是為了解決多個政府部門交叉和責任不清問題。”北京大學法學院教授王錫鋅接受中新網記者采訪時表示，城管的執法權和執法主體的資格，是《行政處罰法》和相對集中處罰權制度調整的產物。

1996年通過的《行政處罰法》，為成立一個專門行政機關行使相對集中行政處罰權掃清了法律障礙，也成為如今城管制度的法律依據。1997年，北京開始進行城市管理相對集中行政處罰權試點，2002年后，城管制度試點大面積鋪開。

然而，近年來，城管在發揮綜合執法職能的同時，城管自身的社會形象卻每況愈下，輿論對城管的爭議與詬病日益增多。一方面，在街頭商販甚至普通民眾心中，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞，而另一方面，城管員也抱怨，在飽受譴責之后，市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現象，同樣又會被公眾指責城管失職。

“任何執法過程都有可能出現沖突，但是城管暴力被輿論集中關注，這涉及到社會心理的大背景。” 王錫鋅說，小攤販往往來自社會底層，當城管代表政府對街頭小攤販執法時，在公眾心中就成為“官”與“底層民眾”之間利益博弈。

“城管執法中出現暴力是個概率性問題，但是社會心理情緒對這種現象無疑起到了放大效應。”

自身權責不對稱 滋生執法“灰色地帶”

其實，觀察近年來各地城管為扶正形象而進行的改革，在武漢城管上演“臥底體驗”之前，諸如“眼神執法”、“賣萌執法”、“舉牌執法”等城管執法手段的探索創新已不是新鮮話題。但是，城管“暴力執法”與商販“暴力抗法”事件的屢屢發生，似乎從一個側面提醒，城管困局似乎還有更深層的原因。

“在行政處罰權相對集中后，環保、工商、衛生等等，各個部門把那些執法難度大，并且不涉及自己核心利益的執法權轉移給城管，這讓城管面對的執法難度實際存在。”

中國社會科學院經濟與社會建設研究室主任鐘君接受中新網記者采訪時分析，城管的執法困局主要在于自身的權責不對稱，需要城管進行管理的職責很多，但是城管所能依靠的執法權只有行政處罰權。

“一些城市城管的職責多達幾百項，給他們這么多的責任，但是同時只賦予他們很少的權力，必然導致城管為了完成執法任務，會想盡辦法，甚至不擇手段。這種權責之間的不對等，就導致城管在具體的執法過程中出現暴力執法等權力‘灰色地帶’。”鐘君說。

分析稱，一些地方政府把其他部門管不好的“棘手問題”都交給城管，出現了“城管是個筐，啥都往里裝”的怪現象。而職責的加重，除了帶來執法困局，還帶來了更為明顯的“人手問題”。

在延安城管暴踩商販頭部的事件發生后，涉事城管系“臨時工”的官方回應，就一度讓城管隊伍中的“臨時工現象”備受關注。

隨著城市化進程加快，城市綜合管理的工作范圍和工作量都在增大，但是限于編制數量的困境，引入其他社會力量協助城管工作，因而成為不少城市的通用做法。

“很多地方協管員數量甚至超過正式工，正式工往往坐在辦公室，上街執法的協管，他們的執法資格、執法能力以及法律意識的不足，都容易在執法過程中出現問題。”王錫鋅說。

“城管立法”與政府公共管理思維

分析稱，城管部門承擔著城市管理中的很多“臟活”“累活”，如果沒有高超的執法技巧，本就容易引發沖突。而城管執法權描述的籠統粗放，城市管理者對城管部門的管理混亂，也造成了城管執法過程中越位頻繁，暴力泛濫。

按照國務院2002年《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中的要求，相對集中行政處罰權行使主體不能為政府部門內設或下設機構，應為本級政府直接領導的獨立行政執法部門。但是，在專家看來，目前的城管之“亂”還在它的歸屬問題。

“有的歸屬園林局、有的歸屬市政管委，我們的改革初衷是希望城管行使一個大的城市管理的權限，但是，目前城管在公眾心中，似乎就是專門針對小攤販的。”鐘君稱，城管應該從某個掛靠部門中獨立出來，直接歸地方政府領導，行使“大城管”的權力。

在城市管理綜合行政執法領域，中國至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的獨立法規。到底城管該管什么，目前，在國家層面還沒有一個統一的機構來回答這個問題。

今年3月1日，湖北武漢市開始實行《武漢市城市綜合管理條例》，這是中國首部城市綜合管理地方性法規。今年全國兩會上，亦有代表委員呼吁“完善城管立法”。

“城管執法權行使的基本程序是什么，執法行為如何規范，以及執法權濫用甚至暴力執法發生后的責任追究，這些都需要從法律上進行明確和約束。”王錫鋅表示，在城市綜合管理領域設立一部法律，有可行性，也有必要性。

專家認為，城管工作的改革需要長遠的制度建設，但是目前來看，城管的“形象建設”取決于政府在城市管理和公共服務實踐中的思維。

鐘君表示，小攤販也是城市多樣性的組成部分，他們的存在發展和城市市容市貌的改善并不存在必然沖突，小攤販的管理考驗著城市管理者的智慧。“城市管理中只‘堵’不‘疏’，見到小攤販就一律取締，這是公共管理中的‘懶人思維’，城市的‘面子’要注意，百姓的生活，特別是弱勢群體謀生的‘里子’也重要。攤販管理一定要做到疏堵結合，兼顧各方利益。”（記者 闞楓）