檢察改革試點全市鋪開：配偶子女為執業律師不能做檢察官

2015-01-19 14:08:09

來源：澎湃新聞

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檢察改革試點全市鋪開：配偶子女為執業律師不能做檢察官

2015年上半年，上海檢察改革試點工作將在全市檢察機關全面鋪開。與此同時，上海市人民檢察院開出了最嚴厲的“回避禁止令”：現有檢察人員配偶、子女是執業律師又不愿退出的，不能遴選為納入員額管理的檢察官。

昨日，早報記者從上海市人民檢察院獲悉，半年來上海市人民檢察院第二分院、寶山區人民檢察院、徐匯區人民檢察院、閔行區人民檢察院作為四家試點檢察院正逐步完成各項檢察改革試點任務，在人員分類管理、主任檢察官制度、內設機構改革等方面正在探索形成可推廣的經驗做法。

遴選檢察官開出

最嚴厲“回避禁止令”

嚴格限制檢察官員額是世界各國的通常做法，是建設一支高素質檢察官隊伍的前提。上海司法改革試點方案明確將檢察院工作人員劃分為三類，分別為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員，占比分別為33%、52%、15%。

對上海檢察機關而言，檢察官的比例將從原先的71%逐步縮減到33%，從嚴準入、擇優遴選檢察官，確保檢察官隊伍的高度職業化、精英化。

在遴選33%員額比例的檢察官時，上海市人民檢察院提出了諸多要求，包括政治素養、學歷、工作背景、辦案經驗乃至身體健康狀況。為了維護司法公正，確保檢察官廉潔從檢，上海市人民檢察院還開出了最嚴厲的“回避禁止令”：現有檢察人員配偶、子女是執業律師且不愿退出的，不能遴選為納入員額管理的檢察官。

此前根據相關規定，檢察官的回避禁止范圍要窄得多。“以前是配偶、子女是律師的，不能擔任其所在檢察院辦理案件的訴訟代理人或辯護人，現在這一‘回避禁止令’比以前更加嚴格?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進辦人員介紹。

目前，上海首批員額制檢察官正在遴選過程中，將報遴選委員會，2月份左右將正式出爐。目前參加遴選的檢察人員主要包括兩部分，一部分是此前經過人大任命具有檢察員資格的，通過上海市人民檢察院遴選辦公室嚴格考核，并擇優提出擬任人選后報上海市人民檢察官遴選（懲戒）委員會審批公示和確認；另一部分是此前只有助理檢察員法律職務，需要通過遴選程序，再經過人大任命后才能成為檢察官。

檢察官不再“套”

行政職務序列

盡管檢察官的選任條件越來越高，司法改革還是為檢察機關的法律人帶來了莫大的希望和熱情。

孫麗娟，是上海寶山區人民檢察院公訴科的副科長，是正在參加首批員額制遴選的現有檢察員之一。司法改革啟動之前，她是該院辦公室副主任，具有檢察員法律職務，在看到明確的職業前景后，她毅然再次回到了辦案一線。

2006年，孫麗娟從復旦大學法學院研究生畢業，進入上海寶山區人民檢察院公訴科工作。作為法律人能在第一線工作，孫麗娟很滿足。但是，理想和現實很快發生了碰撞。工作三四年以后，孫麗娟的工作面臨選擇?！霸谝郧?，科員、副科、正科、副處，這些行政級別和收入息息相關?！睂O麗娟說，但每個科都只有1個科長1個副科長，公訴科人多且都是專業出身競爭激烈，相比之下綜合科室等晉升相對容易。離開法律業務，追求更好的職業發展？還是苦苦等待，守在法律第一線？最終，孫麗娟調離了公訴科，隨后幾年先后在4個部門工作，2014年初她的職位是辦公室副主任，雖然擁有檢察官資格但并不辦案，而是從事行政工作。

2014年開始的檢察改革讓孫麗娟重新燃起了法律人的熱情，她選擇了再次投入一線辦案，期望通過遴選最終成為首批員額制檢察官之一。“我可以專注于法律業務，專心辦案子，檢察官的職業等級才是我的目標?！?/p>

事實上，孫麗娟現象以前在檢察機關普遍存在。以孫麗娟所在的寶山區人民檢察院為例，2014年起公訴部門有36人，其中2010年以后才進入公訴科的人有17名，占47.2%，也就是說超過5年工作經歷的公訴人一直是在流出的。這并不是好現象。

“改革之前，檢察干警的晉升渠道相對單一，不少人將擔任行政領導職務作為個人追求，使得一些優秀的公訴人才不能穩定在執法辦案第一線。與此同時，隨著行政職務晉升，行政事務也隨之增多，客觀上這些優秀公訴人才也無法集中精力辦理案件。”上海市人民檢察院第二分院公訴處副處長、主任檢察官奚山青說。

相似的現象還出現在檢察院的其他人員身上，比如檢察技術人員，計算機專業出身的人到了檢察院，因為行政級別的晉升一定程度上與職稱相關，但檢察院只有助理檢察員、檢察員等法律專業職稱?！斑@讓一部分非法律專業出身的人，為了晉升只能轉而捧起法律書本，參加國家統一司法考試，運氣好的可以考上，但他們的專長不是法律而是計算機。”孫麗娟說。

司法改革后，檢察官實行專業職務序列管理，分檢察官、高級檢察官、大檢察官三大類，上海檢察官等級由低到高分為九個等級，實行按期晉升和擇優選升相結合的制度。檢察官不再“套”行政職務序列，三級高級檢察官及以下均實行按年限自然晉升，優秀的可以提前晉升，檢察官有穩定的職業預期，不為升遷而分心，增強他們對于法律的忠誠感、職業的穩定感，也可以確保檢察官隊伍的高度職業化、精英化。而其他檢察輔助人員也有相應晉升空間。

“在崗位意向調查中，絕大部分綜合部門有執法辦案經歷的檢察人員都愿意回歸業務部門?！遍h行區人民檢察院政治部副主任楊珍說。

取消三級審批

辦案周期縮短3.52天

除了檢察官員額制外，檢察改革試點的另一項重心是檢察權運行機制的改革，核心是落實檢察官辦案責任制。

長期以來，檢察機關實行“三級審批制”，行政管理色彩明顯。這一辦案模式的弊端日益凸顯：一是層層把關，程序繁瑣，辦案效率低；二是職責不清，容易助長承辦人員的依賴心理，錯案責任追究很難得到落實。

“根據有關的規定，重大疑難復雜案件尤其是職務犯罪案件、復雜的經濟犯罪案件等以前往往需要三級審批，這種審批模式一方面有點類似于行政化管理，另一方面不利于明確責任主體、造成辦案責任混淆，也不符合司法辦案規律。”徐匯區人民檢察院公訴科主任檢察官王晶說，“改革后，檢察官可以在授權范圍內自行作出決定，并對案件的處理決定終身負責。”王晶舉例說，比如我經手的一個案件，一人公司的負責人將公司的錢據為己有，嚴重侵犯了他人的財產性權益，對社會造成危害，但是這種行為是否構成犯罪，這是一個有爭議的問題，改革之前往往需要提請三級審批，但現在，作為檢察官，我可以在授權范圍內直接決定起訴，并對該審查決定負責。

省去了層層審批的環節，辦案效率顯然有所提高，以閔行區人民檢察院為例，推行主任檢察官制度后，案件辦理由三級審批變為由主任檢察官審核或審批決定，提高了辦案效率，該院辦理審查起訴案件平均天數比2013年同期縮短3.52天。

不過，從三級審批驟然直接改為檢察官一人決定，這如何保障案件的質量和司法的公平？“改革的最終目標肯定是檢察官辦案責任制，在過渡期內逐步從主任檢察官負責制過渡到檢察官負責制，現在部分檢察院也是根據其自身情況正在試點過程中?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進辦人員介紹。區別在于，主任檢察官是改變承辦檢察官的決定，還是僅僅進行審核而不能改變檢察官的審查決定。

其實，“主任檢察官辦案責任制”并非是此次司法改革新增的內容，2013年底它就作為最高人民檢察院專項試點工作之一，上海正是最高檢確定的7個試點省市之一。而事實上，早在2011年上海已經在閔行、浦東兩家基層檢察院予以了先行探索。2014年上半年，上海將上述試點擴大至靜安、寶山、青浦、徐匯、嘉定等5家基層檢察院。不過需要強調的是，檢察官責任制主要是針對刑事檢察辦案，但檢察院不單單只有此項工作，比如涉及職務犯罪的偵查及訴訟監督工作還是在主任檢察官的主持或帶領下開展辦案工作。

因此，在此次司法改革中，主任檢察官負責制和檢察官負責制在不同檢察院和檢察院的不同部門之間分別探索試點，并逐步完善。

檢察官權力清單

正在梳理總結中

簡化三級審批，意味著大幅度放權給檢察官，那么檢察官到底可以行使哪些權力，行使到何種程度？這就需要一份檢察官權力清單。目前，上海檢察機關四家試點單位采取了不同的方式，二分院使用正面清單，即對檢察官可以行使的權力一一列明；寶山區人民檢察院則是采用負面清單，除清單上的事項，其余的檢察官都可以自行決定。

作為全國唯一一家分院層面的司法改革先行先試單位，上海市人民檢察院第二分院在設置檢察官辦案權限方面有更多的思考。該院政治部副主任陳宏說：“不同于基層院，分院辦理的重大、疑難和復雜案件多，這一特殊性決定了并非所有的辦案權力都能下放給檢察官。比如，對以檢察機關名義作出不批捕、不起訴等終結性決定的權力，應由檢察長或檢委會行使。再比如，對限制人身自由、凍結財產等影響公民憲法權利的重大事項，必須履行嚴格的審批程序?！睋?，該院已將各業務部門的職權進行了梳理，擬定了檢察官辦案權力清單，目前該份權力清單正在提請檢委會討論，不久將實施。

對于權力清單，上海市人民檢察院目前已經有了相對明確的規定，主要采取負面清單的方式予以明確，即除刑事案件采取強制措施、不批捕、不起訴、撤回起訴、抗訴以及對職務犯罪案件的立案、不立案、撤銷案件等重大決定應當由檢察長或者檢察委員會依法行使外，其余職權均授權主任檢察官、檢察官依法行使。今后，將根據各個試點院試點探索情況來進一步調整，上海市人民檢察院司改推進辦的人員介紹。

目前，四個試點檢察院試點經驗和成熟做法正在梳理總結中。

強化監管機制

落實終身責任制

落實檢察官辦案責任制后，檢察機關傳統的管理模式將被打破，放權給檢察官的同時，上海市人民檢察院強化了辦案監督制約機制。

“今后，對檢察官辦案的處理決定一般不再審批，但是對于他辦案的過程，是不是合法合規，我們要更加嚴格地監督和考量?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進辦的人員介紹。

不審批不等于不要審核，今后，在公訴、批捕等刑檢部門，主任檢察官對承辦檢察官作出的決定有審核權而不是審批權。承辦檢察官在做出法律決定前須報主任檢察官審核，審核意見均應做到書面明示，做到有據可查，便于責任認定。當主任檢察官審核意見與承辦檢察官意見發生分歧時，如果承辦檢察官不接受主任檢察官審核意見的，可召開主任檢察官聯席會議，提出建議供承辦檢察官參考；對于存在重大分歧的案件和事項，應當提交檢察長或檢委會決定。

除了常規的案件管理和考核之外，上海檢察機關還建立了具有特定情形案件的重點評查制度和特定案件交付個案評鑒制度，對自偵案件不起訴或撤案、捕后不訴、提起公訴后撤回起訴、提請抗訴后上級院不支抗等情形以及疑難、復雜和有重大社會影響的重點案件等，將實施重點監控和質量評查，明確責任，確保辦案質量。

此外，對此前建立的檢察官執法檔案進行完善，全面記錄和掌握檢察官辦案數量、質量效果以及辦案中是否有違紀違法等情形。健全檢察官辦案責任考評機制，并將考評和評查結果作為檢察官等級晉升、獎懲的重要依據，實行“誰辦案、誰負責”，檢察官對其所辦案件質量終身負責。

檢務公開也是另一種有利的監督工具。對于疑難復雜以及在檢察階段作出終局性決定的案件，探索實行公開聽證和公開宣告。運用信息化手段推進執法辦案程序和結果的公開，做好執法辦案信息告知和查詢、法律文書公開查詢、重大案件信息和典型案例的發布等事項。加大新聞發布和宣傳力度，健全完善民意收集辦理和反饋機制。

上海檢察改革試點關鍵詞

最嚴厲“回避禁止令”

“九等級”專業職務序列檢察官辦案責任制檢察官權力清單

現有檢察人員配偶、子女是執業律師且不愿退出的，不能遴選為納入員額管理的檢察官。

此前根據相關規定，檢察官的回避禁止范圍要窄得多?！耙郧笆桥渑?、子女是律師的，不能擔任其所在檢察院辦理案件的訴訟代理人或辯護人?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進辦人員介紹。

“九等級”專業職務序列

檢察官實行專業職務序列管理，分檢察官、高級檢察官、大檢察官三大類，上海檢察官等級由低到高分為九個等級，實行按期晉升和擇優選升相結合的制度。檢察官不再“套”行政職務序列，三級高級檢察官及以下均實行按年限自然晉升，優秀的可以提前晉升。

檢察官辦案責任制

長期以來，檢察機關實行“三級審批制”，行政管理色彩明顯?！斑@種審批模式不利于明確責任主體、造成辦案責任混淆，也不符合司法辦案規律。”徐匯區人民檢察院公訴科主任檢察官王晶說，“改革后，檢察官可以在授權范圍內自行作出決定，并對案件的處理決定終身負責?！?/p>