2012年是解決中國(guó)地方債務(wù)的關(guān)鍵一年，如何根本性化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決土地財(cái)政綁架房地產(chǎn)宏觀調(diào)控、中央地方兩級(jí)財(cái)源分配失衡等一系列難題，都使得改革中國(guó)財(cái)稅體制走到了極為重要的“關(guān)口”。
數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年兩年債務(wù)到期將占10萬(wàn)億元債務(wù)的43%左右，總額約4.6萬(wàn)億元。2012年可能出現(xiàn)非常大的融資缺口，因?yàn)榇蟛糠值牡胤絺且缘胤饺谫Y平臺(tái)和抵押貸款形式存在的，其大都投向大型項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，地方財(cái)政將出現(xiàn)極大困難。而最新數(shù)據(jù)顯示，由于中央房地產(chǎn)調(diào)控的堅(jiān)定推進(jìn)，2011年全國(guó)130個(gè)城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財(cái)政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，又要解決擺脫土地財(cái)政依賴，并解決事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，已經(jīng)是擺在中國(guó)政府面前的最大難題。
事實(shí)上，中國(guó)地方財(cái)政失衡問(wèn)題由來(lái)已久，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口是地方債務(wù)問(wèn)題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過(guò)此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，中央財(cái)政稅收體系得到了加強(qiáng)。
然而，由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級(jí)地方政府大都在不同程度上地方政府不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。
在這樣對(duì)土地高度依賴的背景下，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控就難以得到有效的推進(jìn)，土地財(cái)政成為國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控的最大阻力近10年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng)，在地方財(cái)政收入中比重不斷提升。2001至2003年，全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%。2009年中國(guó)土地總收入達(dá)1.59萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。房地產(chǎn)捆綁著土地財(cái)政和土地金融，這樣低效率的投資，房地產(chǎn)泡沫，以及對(duì)地方政府融資平臺(tái)的資金支持，都會(huì)使銀行的貸款質(zhì)量惡化，這也使得宏觀調(diào)控要背負(fù)著承擔(dān)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。而今，在中央明確堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控的當(dāng)下，各地方政府又在“蠢蠢欲動(dòng)”試圖給房地產(chǎn)市場(chǎng)松綁，所謂“上有政策，下有對(duì)策”，這很可能使前期的調(diào)控努力，毀于一旦。
因此，解決這一系列的矛盾根本還在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，為地方財(cái)政化緣才是化解風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。
在地方稅制建設(shè)和中央、地方政府間稅權(quán)的劃分上，國(guó)外已有較成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)盡管債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也比較嚴(yán)重，但美國(guó)財(cái)稅體制的設(shè)計(jì)依然有許多可以借鑒之處。首先，美國(guó)是三級(jí)財(cái)政劃分制度。在美國(guó)聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，政府體系是一個(gè)由聯(lián)邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數(shù)量的地方政府組成的三級(jí)政府體系。美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間均沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行自主治理,各級(jí)政府都有明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，實(shí)行以分別立法、財(cái)源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。
其次，依據(jù)公共服務(wù)劃分財(cái)政支出。美國(guó)按照公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯(lián)邦政府、州政府或地方政府提供。聯(lián)邦政府的支出項(xiàng)目包括國(guó)防、人力資源、物質(zhì)資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項(xiàng)。州和地方政府財(cái)政支出主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，提供公共物品和公共服務(wù)的分工十分明確。
最后就是在分工基礎(chǔ)上的“財(cái)源共享”的分稅制體系。美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)征的稅種包括個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅。州政府開(kāi)征的稅種包括銷售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資源稅和社會(huì)保障稅。地方政府開(kāi)征的稅種包括財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保障稅。各級(jí)政府之間稅收收入所占比重根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所不同。聯(lián)邦政府的稅收收入以個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷售稅為主，地方政府的稅收收入則以財(cái)產(chǎn)稅為主，這給地方政府比較穩(wěn)定的征稅空間。
盡管中美兩國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制有非常大的差異，但借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，加快建立中國(guó)地方稅體系已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候了。
(國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部副研究員 張茉楠)
來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào) 編輯：鄧京荊
