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行政“洗牌”后的利益分配

兩區(qū)合并，變動(dòng)最大的就是機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一。這是一個(gè)城市的重大決策，牽涉到被調(diào)整方各個(gè)層面的利益。

“相當(dāng)敏感和復(fù)雜。”民政部區(qū)劃司區(qū)劃管理處的一位負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“每次的區(qū)劃調(diào)整前期都是保密的，消息公布時(shí)對(duì)民眾來(lái)說(shuō)很突然，實(shí)則醞釀了很長(zhǎng)時(shí)間。”

對(duì)于所有被調(diào)整區(qū)域的公職人員來(lái)說(shuō)，“并區(qū)”是一次徹底的洗牌。

一年多前，李東(化名)被調(diào)入原宣武區(qū)文化委員會(huì)，不久后，便經(jīng)歷了這次“并區(qū)”。李東記得那段時(shí)間整日地開會(huì)，由區(qū)里部署調(diào)整的具體工作，對(duì)于媒體的采訪，他們當(dāng)時(shí)也無(wú)暇顧及了。

北京“并區(qū)”的整個(gè)過程顯得雷厲風(fēng)行。2010年6月，區(qū)劃調(diào)整方案被中央批復(fù)后，全市召開了全市廳局以上的干部會(huì)議，7月1日，四個(gè)區(qū)召開了處級(jí)以上干部座談會(huì)，7月份新東城區(qū)已開始合署辦公了。

“在機(jī)構(gòu)編制、人員、崗位確定之前，有關(guān)系的開始找關(guān)系，沒關(guān)系的則是感覺前途未卜。”原宣武區(qū)的一位公職人員向記者透露了當(dāng)時(shí)的情形。“在宣武區(qū)文化委員會(huì)中有四五人進(jìn)行了分流，在西城區(qū)和宣武區(qū)合并以后，政府各個(gè)部門的人員多了，但總的人數(shù)少了。”

“分流一般有幾種形式，有些人被調(diào)到市里，有些人則被派出去學(xué)習(xí)，另外一些接近退休年齡的則鼓勵(lì)提前退休。”李東向記者介紹。如今，合并后，他所在機(jī)構(gòu)的副處級(jí)的干部比原來(lái)多了，晉升的幾率就小了。李東身邊的很多同事，有人正期待每一兩年的一次人事調(diào)整，就趕上了“并區(qū)”，于是少了一次晉升提拔的機(jī)會(huì)。

哈爾濱香坊區(qū)和動(dòng)力區(qū)的合并就顯得壓力更大。原動(dòng)力、香坊兩區(qū)的處級(jí)干部達(dá)500人，科級(jí)干部就有1000多人，當(dāng)時(shí)只有不到50名的干部可以分流，其他人員如何安排，成為并區(qū)最大的壓力。

相對(duì)而言，進(jìn)入新西城工作，李東是幸運(yùn)的。“新西城管轄范圍大，舞臺(tái)更廣闊了，責(zé)任也更大了。”對(duì)于調(diào)整后的工作壓力，李東已經(jīng)有了心理準(zhǔn)備。

“因?yàn)橐恍├先撕筒贿m合留任的人員被分流了，合署辦公后效率就高了，原來(lái)5個(gè)人干的活現(xiàn)在3個(gè)人來(lái)做，成本也降低了。”經(jīng)歷東城和崇文合并的原崇文區(qū)老干部局的一位工作人員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。而且，由于兩個(gè)區(qū)的人合署辦公，在管理理念上、工作方式上的交鋒反而帶來(lái)了一種活力，“這種感覺是好多年都沒有的了。”

改變帶來(lái)的也不全是壓力。區(qū)劃調(diào)整之后，干部員工的工資、福利以及一些激勵(lì)政策就高不就低，“哪個(gè)區(qū)的好就用哪個(gè)區(qū)的。”李東說(shuō)，這樣的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)還用在了街道管理上，比如以前宣武區(qū)打造街區(qū)文化品牌的手法就被新西城所吸納推廣。

這是一種“1+1>2”的合并，在天津?yàn)I海新區(qū)，這種行政整合后的力量更為明顯：三區(qū)一盤棋，曾經(jīng)所涉機(jī)構(gòu)太多、區(qū)與區(qū)之間行政辦事難協(xié)調(diào)的問題終于得到解決。

至今，中國(guó)很多城市的行政區(qū)劃還是沿用上個(gè)世紀(jì)50年代的版圖，那時(shí)候，城市很小，城市的行政區(qū)則更小。相對(duì)于后來(lái)形成的城市新區(qū)，老城區(qū)的面積已經(jīng)顯得微不足道。麻雀雖小，五臟俱全，在盧灣這樣一個(gè)只有8平方公里的區(qū)域里，設(shè)有和1000多平方公里的浦東新區(qū)一樣多的行政機(jī)構(gòu)。對(duì)于老城區(qū)來(lái)講，以“并區(qū)”的方式精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、整合行政資源已經(jīng)成為一種必然。

對(duì)于新區(qū)來(lái)講，雖然原浦東新區(qū)有著500多平方公里的區(qū)域面積，但站在打造世界“中心”城市的野心上，浦東新區(qū)需要更廣闊的土地、更高的視野、更全局的規(guī)劃，再納入一倍的土地也不在話下，濱海也是如此。

對(duì)開發(fā)區(qū)來(lái)講也是如此，如果說(shuō)，老城區(qū)的“并區(qū)”是百姓喜聞樂見的行政精簡(jiǎn)，那么對(duì)于新城區(qū)來(lái)說(shuō)，并區(qū)就意味著插上了騰飛的翅膀，上面坐著雄心勃勃的掌舵者。

“開發(fā)區(qū)”的擴(kuò)張沖動(dòng)

經(jīng)過近20年的哺育，“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”等一些城市新區(qū)已經(jīng)從孩子長(zhǎng)成青年，它們?cè)诩彼賹?duì)外擴(kuò)張。這種擴(kuò)張背后，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)的分割線在以各種整合、融合的方式被模糊，甚至有了“破格”的沖動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)誕生于上個(gè)世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)，國(guó)家在多個(gè)城市設(shè)立的不同發(fā)展主題的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，就如同一個(gè)個(gè)小“特區(qū)”：歸屬于所在市區(qū)，享有特殊的土地、稅收等優(yōu)惠政策。

2010年，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開始了“融入大興”的行動(dòng)——相對(duì)浦東新區(qū)吸納南匯來(lái)講，這只是“并區(qū)”的前奏。

“北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”是個(gè)官方名稱，人們更習(xí)慣于叫它亦莊開發(fā)區(qū)。亦莊開發(fā)區(qū)屬國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，位于通州、大興的交會(huì)處，自1992年開建并對(duì)外招商以來(lái)，已經(jīng)有3800多家企業(yè)聚集，其中世界500強(qiáng)的企業(yè)就有90家。

相比大興區(qū)1000多平方公里的土地，幾十平方公里的亦莊開發(fā)區(qū)只是冰山一角，而它創(chuàng)造的GDP卻是大興的兩倍多。18年來(lái)，亦莊已累計(jì)創(chuàng)造了上萬(wàn)億的工業(yè)產(chǎn)值。

“我是亦莊的，跟大興不一樣”，這種經(jīng)濟(jì)能量所生成的驕傲，亦莊人似乎從不掩飾。作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，雖然亦莊開發(fā)區(qū)受市政府直接管轄，在行政級(jí)別上跟大興一樣，但地位上似乎比大興高一頭，一些高學(xué)歷的年輕人也樂于在這里發(fā)展。

大興也曾有人表示，正是因?yàn)橐嗲f經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策帶來(lái)的吸附效應(yīng)，導(dǎo)致了大興的招商引資更為困難，大興區(qū)的發(fā)展反而受到了制約。將亦莊開發(fā)區(qū)放入大興，自然是大興一直的夢(mèng)想，然而開發(fā)區(qū)畢竟是北京市直轄單位，大興區(qū)難以吞下。

近年來(lái)，亦莊發(fā)展遇到了瓶頸。在北京市，亦莊雖然與其他16個(gè)區(qū)縣并列，但開發(fā)區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)，并不具備行政區(qū)劃的管理職能。在亦莊來(lái)說(shuō)，道路等公共設(shè)施的建設(shè)維護(hù)、持有開發(fā)區(qū)戶籍的員工子女的上學(xué)等問題都需要大興區(qū)政府協(xié)調(diào)。

另外，亦莊急需土地。開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的土地已經(jīng)不能滿足更多企業(yè)的入駐、擴(kuò)廠以及建設(shè)配套生活區(qū)、功能區(qū)的需求。 2010年1月26日，大興區(qū)區(qū)委書記林克慶曾表示，由于亦莊一些項(xiàng)目急于落地，春節(jié)后，亦莊將往大興區(qū)擴(kuò)區(qū)12平方公里，其中8.3平方公里是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

對(duì)于大興來(lái)說(shuō)，亦莊擴(kuò)區(qū)也是一件好事，不僅可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，也帶動(dòng)了大興的工業(yè)和城區(qū)建設(shè)。

此時(shí)，兩區(qū)顯得更親密了。

2010年初，北京市正式推動(dòng)大興區(qū)和亦莊開發(fā)區(qū)行政資源的整合，亦莊開發(fā)區(qū)和大興區(qū)要共同打造城市南部制造業(yè)新區(qū)，成為北京新的“增長(zhǎng)極”。此后，“南部新區(qū)”這一名稱開始頻頻出現(xiàn)在人們的視野。

整合有條不紊地進(jìn)行。當(dāng)年2月，大興和亦莊的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了交叉任職，大興區(qū)委書記林克慶兼任中共北京市委經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作委員會(huì)書記，這為打破大興區(qū)對(duì)于亦莊開發(fā)區(qū)的行政壁壘，給予土地、戶籍等方面的優(yōu)惠政策提供了條件。

2011年，當(dāng)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者來(lái)到亦莊開發(fā)區(qū)時(shí)，這里持開發(fā)區(qū)戶籍的居民可以申請(qǐng)政策性住房了，其子女在大興幼兒園上學(xué)也不再需要交納借讀費(fèi)了。這在以前都是不可想象的。

此時(shí)，人們不再刻意將大興和亦莊分開，而統(tǒng)稱為“南部新區(qū)”。

如果說(shuō)亦莊和大興正在打一套“并區(qū)”動(dòng)作的太極拳，浦東新區(qū)與南匯的合并則可以說(shuō)已經(jīng)收官。浦東新區(qū)是國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，擁有一套完整的行政管理體制，與南匯合并后，兩區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子就合為一套，行政機(jī)構(gòu)融為一體。如果說(shuō)亦莊是兩家共一個(gè)餐桌吃飯，時(shí)而互通有無(wú)，而浦東與南匯則已是一個(gè)鍋里吃飯，真正是一家了。無(wú)論是土地，還是社保、戶籍、基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)，兩區(qū)都得保持高度一致。

作為國(guó)家另一個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，天津?yàn)I海新區(qū)走了另一條路徑。曾經(jīng)的天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì)只是一個(gè)類似于學(xué)術(shù)單位的指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，不具備財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)的權(quán)限，這讓濱海新區(qū)的藍(lán)圖無(wú)法執(zhí)行。當(dāng)三區(qū)合并成立濱海新區(qū)政府時(shí)，三區(qū)政府成為一級(jí)政府，濱海新區(qū)的區(qū)域戰(zhàn)略開始真正得到踐行。

到2010年5月，我國(guó)已經(jīng)有78個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，其中很多開發(fā)區(qū)都是跨行政區(qū)，在行政審批上需要多個(gè)區(qū)政府協(xié)調(diào)，這就產(chǎn)生了打破行政區(qū)壁壘的需要。“另外，當(dāng)前很多開發(fā)區(qū)已經(jīng)進(jìn)入到飽和的階段，有的開發(fā)區(qū)已經(jīng)數(shù)次擴(kuò)區(qū)，未來(lái)開發(fā)區(qū)的擴(kuò)張可能會(huì)成為推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整的一大動(dòng)因。”肖金成表示。