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最大規(guī)模事業(yè)單位改制啟程 統(tǒng)一政令破“條塊”
2010-10-11 16:05:48      來源:《瞭望》新聞周刊

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與10年前中央政府十大產(chǎn)業(yè)部撤并而推行242家科研院所由事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的體制改革相比,新一輪的事業(yè)單位改革覆蓋面更廣、涉及單位更多;就目前的政策導(dǎo)向看,鼓勵(lì)及支持出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制,考慮中央、省(直轄市)、地(市) 、縣(市)四個(gè)政府級(jí)次,涉及的改制和擬改制事業(yè)單位近3.7萬家。

這些領(lǐng)域的事業(yè)單位改革改制,有利于為民眾提供層次更高、選擇性更多的精神文化產(chǎn)品,有利于加快中國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的速度及質(zhì)量,有利于提升中國(guó)價(jià)值觀的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。可以說,此輪的事業(yè)單位改制具有更大的現(xiàn)實(shí)意義及作用。

事業(yè)單位改制的實(shí)施及具體操作,要吸取上一輪國(guó)有企業(yè)股份制改革及科研院所由事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人體制改革的教訓(xùn),把好國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)及轉(zhuǎn)讓關(guān),堵死國(guó)資流失的渠道,實(shí)現(xiàn)事業(yè)性國(guó)資轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性國(guó)資的保值增值。

因此,當(dāng)前事業(yè)單位改制須強(qiáng)調(diào)并落實(shí)程序的完整及連續(xù)性,抓好依托產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的工作。除此以外,一些自負(fù)盈虧搞得好的事業(yè)單位,可以一步到位轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人,對(duì)經(jīng)營(yíng)班子成員實(shí)施股權(quán)激勵(lì)。但是,經(jīng)營(yíng)者持股的股權(quán)定價(jià)及出資額,要考慮并合理計(jì)算事業(yè)單位無形資產(chǎn)的價(jià)值。

統(tǒng)一政令破“條塊”

事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理存在很大區(qū)別。雖然,法律規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的主管機(jī)構(gòu),但各級(jí)財(cái)政仍只是一般性的管理指導(dǎo)。到目前為止,事業(yè)單位及其資產(chǎn)管理仍是由其所屬行政主管部門履行實(shí)際管理權(quán)。

應(yīng)借鑒2002~2007年國(guó)企全面改制操作的經(jīng)驗(yàn),由一個(gè)中央政府職能部門牽頭,聯(lián)合這次事業(yè)單位改制所涉及的各行政部委局,制定指導(dǎo)事業(yè)單位改制操作的政策。具體而言,就是由財(cái)政部牽頭,聯(lián)合宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局,就出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域事業(yè)單位改制的資產(chǎn)管理及處置等出臺(tái)文件,而從政策及程序上堵死國(guó)資流失的渠道。

“條塊分割”既是事業(yè)單位管理的現(xiàn)狀,也是事業(yè)性國(guó)資管理的現(xiàn)狀。這次出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制,就是為了打破條塊分割,通過事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的改制,形成一批跨行業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化公司。在某種意義上,這些跨行業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化公司,不僅能提供更多更好的精神文化產(chǎn)品,而且能通過市場(chǎng)化運(yùn)作提升中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

這意味著,新一輪的事業(yè)單位改制必然要沖擊事業(yè)性國(guó)資管理的條塊現(xiàn)狀。只有政策先行,財(cái)政、宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局協(xié)調(diào)一致,出臺(tái)事業(yè)單位改制的統(tǒng)一性文件,才能為事業(yè)單位改制掃清條塊分割的障礙。最重要的是,多部委局協(xié)調(diào)而出臺(tái)事業(yè)單位改制的統(tǒng)一性文件,有利于清理?xiàng)l塊分割的“管理空白地帶”,堵死國(guó)資流失渠道。

如果這次事業(yè)單位改制所涉及的部委局各自就本部門事業(yè)單位改制出臺(tái)文件,容易導(dǎo)致事業(yè)單位改制操作出現(xiàn)顧此失彼的問題,為國(guó)資流失留下“管理空隙”。多部委局協(xié)調(diào)而統(tǒng)一出臺(tái)文件,意味著協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)督,也意味著事業(yè)單位改制方案實(shí)行多部門共同審批,形成權(quán)力制衡機(jī)制。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是,多部委局協(xié)調(diào)而出臺(tái)的統(tǒng)一性文件,不可能是一個(gè),應(yīng)該是多個(gè),在多個(gè)文件中可各有側(cè)重點(diǎn),每個(gè)文件在解決不同領(lǐng)域、不同層次上的重點(diǎn)或難點(diǎn)問題的同時(shí)兼顧其他問題解決。當(dāng)然,多個(gè)文件之間應(yīng)該有連續(xù)性。

強(qiáng)調(diào)程序監(jiān)督嚴(yán)防“做假賬”

資產(chǎn)處置及國(guó)資轉(zhuǎn)讓,是這次事業(yè)單位改制操作的難點(diǎn)之一。在多部委局聯(lián)合出臺(tái)的文件中,應(yīng)當(dāng)就事業(yè)單位改制中資產(chǎn)處置、國(guó)資定價(jià)轉(zhuǎn)讓、人員安置補(bǔ)償成本確定、歷史遺留問題解決費(fèi)用列支等問題進(jìn)行較為明確而具體的規(guī)定。

與政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺失相對(duì)應(yīng),絕大多數(shù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平低、財(cái)務(wù)管理制度不健全,由此導(dǎo)致的賬外資產(chǎn)、資產(chǎn)私人出租出借、土地房屋關(guān)聯(lián)交易、小金庫(kù)、庫(kù)存無明細(xì)賬等問題,極有可能成為事轉(zhuǎn)企改制中國(guó)資流失的渠道。

因此,在事業(yè)單位改制指導(dǎo)文件重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)處置及國(guó)資轉(zhuǎn)讓問題的同時(shí),要抓好改制程序及步驟的管理及監(jiān)督。就程序及步驟而言,主管部門應(yīng)關(guān)注三個(gè)環(huán)節(jié):

一是改制起始日確定后的資產(chǎn)處置程序,包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估及備案等,程序不能少;二是職工參與及職代會(huì)就改制草案進(jìn)行討論的程序也必須要有,事業(yè)單位改制必須讓職工充分參與,給職工知情權(quán)與發(fā)言權(quán),鼓勵(lì)與支持職工就本單位事轉(zhuǎn)企改制中的嚴(yán)重問題進(jìn)行舉報(bào)與監(jiān)督;三是改制方案批準(zhǔn)前的抽查及公示,事業(yè)單位所屬部委局及財(cái)政部門在批復(fù)改制方案前,應(yīng)實(shí)行抽查監(jiān)督,檢查改制程序及步驟是否符合政策規(guī)定,在抽查基礎(chǔ)上,再就改制方案進(jìn)行公示。

與此同時(shí),事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)處置及國(guó)資轉(zhuǎn)讓過程中,必然涉及特殊費(fèi)用列支、資產(chǎn)損失折價(jià)、資產(chǎn)增值溢價(jià)等問題,相應(yīng)問題解決不能單純以事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子決議的方式完成,應(yīng)按政策文件的相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行操作,其操作的過程應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理。

事業(yè)法人與企業(yè)法人的會(huì)計(jì)制度及方法存在差別,但無論有多大差別,在事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人的改制過程中,必須保持財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的連續(xù)性。事業(yè)法人轉(zhuǎn)企業(yè)法人改制完成后,原事業(yè)法人的會(huì)計(jì)賬簿仍要封存,而且至少封存10年,用作改制后出現(xiàn)問題的會(huì)計(jì)賬簿備查。

必須通過事業(yè)單位改制文件的政策規(guī)定,消除事轉(zhuǎn)企改制中的做假賬現(xiàn)象。事業(yè)單位改制文件中要明確,事業(yè)單位改制前后做假賬,不僅要追究單位領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,而且要追究單位領(lǐng)導(dǎo)人的刑事責(zé)任。

價(jià)高者并非先得

事業(yè)單位“小而全”所形成的輔業(yè)資產(chǎn)處置、事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制中的跨行業(yè)跨區(qū)域重組、事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制中不同所有權(quán)主體之間的合并等,都涉及到事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。從事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的基本要求看,事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須保證國(guó)有資產(chǎn)的不流失。為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失,應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的作用,事業(yè)單位改制政策及文件中應(yīng)明確規(guī)定,資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌。

經(jīng)過三十多年的改革開放,我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟,全國(guó)220多家產(chǎn)權(quán)交易所(或中心)覆蓋了中央、省(直轄市)、地(市)三級(jí)的75%區(qū)域,幾乎可以為任何法人的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供掛牌服務(wù)。只要在事業(yè)單位改制政策及文件中,明確規(guī)定依托產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)而完成資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)交易,就基本可以保證出售及交易的公開透明,壓縮人為操縱而低價(jià)出售及交易的空間。在某種意義上,公開透明能夠有效防止事業(yè)單位資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的國(guó)資流失。

需要強(qiáng)調(diào)指出的,出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位,所從事經(jīng)營(yíng)的最大特征,就是準(zhǔn)入制及資質(zhì)。因此,這一輪事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,并不是任何資本都能受讓,也并不是出價(jià)高者先得。尤其是對(duì)涉及出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)出售及控股權(quán)轉(zhuǎn)讓,必須實(shí)行受讓主體資格的審查。通過資格審查的受讓主體,應(yīng)該公示。

特殊產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可一事一議

出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位,所從事的主營(yíng)業(yè)務(wù),直接影響甚至決定著輿論導(dǎo)向、主流價(jià)值觀培育,其中的某些事業(yè)單位有一定特殊性。因此,事業(yè)單位改制政策及文件不應(yīng)該實(shí)行“一刀切”,不宜要求所有事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)交易,都進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌。對(duì)于一些特殊的事業(yè)單位,其改制中的資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以用協(xié)議方式完成,不用到產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌,實(shí)現(xiàn)掛牌的“豁免”。

對(duì)到產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌的“豁免”,不應(yīng)由出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位自己決定。從操作上來說,既可以是事業(yè)單位的行業(yè)主管部門自己確定名單,也可以是部委局聯(lián)合確定名單,從公平性而言,由部委局聯(lián)合確定名單更好。

名單確定后,仍要實(shí)行一事一議一批,對(duì)擬豁免的事業(yè)單位在其提交事轉(zhuǎn)企改制申請(qǐng)后的限定工作日內(nèi)完成批復(fù)。被“豁免”的事業(yè)單位,其資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不得低于評(píng)估凈資產(chǎn)值,如果其資質(zhì)及品牌影響力大,應(yīng)進(jìn)行無形資產(chǎn)評(píng)估,把無形資產(chǎn)計(jì)入資產(chǎn)凈值額。

需要強(qiáng)調(diào)指出的,資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌“豁免”,是指主營(yíng)業(yè)務(wù),如果是非主營(yíng)業(yè)務(wù)的輔業(yè)資產(chǎn)出售,仍要實(shí)行產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的掛牌。

關(guān)注無形資產(chǎn)價(jià)值

事業(yè)單位改制可以有兩種模式選擇,一是事業(yè)法人轉(zhuǎn)制為國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)法人,二是事業(yè)法人轉(zhuǎn)制為產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人。出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域具備條件的事業(yè)單位,可以選擇轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人。在事業(yè)單位進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改制中,為了塑造人格化的責(zé)任主體,強(qiáng)化市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),政策上要允許并支持經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資持有一定比例股份。

因?yàn)椋霭?、?bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位事轉(zhuǎn)企改制,意味著其被推向市場(chǎng)公平參與競(jìng)爭(zhēng)。這些領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)及競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)密集性特征,決定了經(jīng)營(yíng)者在事轉(zhuǎn)企改制后的經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮著更大作用。在事轉(zhuǎn)企改制中,允許并支持經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資持股,可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者自身利益與改制后公司發(fā)展的緊密捆綁。

企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)法人與國(guó)有事業(yè)單位、國(guó)有法人比,更強(qiáng)調(diào)激勵(lì)約束機(jī)制建立,經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資持股是長(zhǎng)中短激勵(lì)與約束的結(jié)合。如果對(duì)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資持股的方式再加以精致設(shè)計(jì),還可以進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。

當(dāng)然,并不是所有事業(yè)單位在事轉(zhuǎn)企改制中都要推行經(jīng)營(yíng)者持股,條件成熟的事業(yè)單位可以嘗試。但是,經(jīng)營(yíng)者持股必須強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理。

一方面,經(jīng)營(yíng)者范圍的界定要合理。出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)為企業(yè)法人后,仍與一般工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)有很大差別,其發(fā)展及成長(zhǎng)仍嚴(yán)重依賴知識(shí)積累及創(chuàng)新創(chuàng)意的疊加,否則將很難在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,這些事業(yè)單位無論改制前,還是改制后,其知識(shí)積累及創(chuàng)新創(chuàng)意疊加的群體性特征十分突出。

來源:《瞭望》新聞周刊 編輯:鄧京荊

在某種意義上,這些事業(yè)單位改制后經(jīng)營(yíng)者的范圍應(yīng)該更大,包括董事會(huì)成員、經(jīng)營(yíng)班子成員及業(yè)務(wù)骨干、部分有潛質(zhì)的年輕職工等。因此,經(jīng)營(yíng)者持股不可能僅僅是改制后公司的一把手、二把手持股。經(jīng)營(yíng)者持股必須著眼知識(shí)積累及創(chuàng)新創(chuàng)意疊加的群體性特征,力求持股人員范圍全面而合理,從而放大知識(shí)積累的平臺(tái)。

另一方面,經(jīng)營(yíng)者持股的定價(jià)要合理。目前,經(jīng)營(yíng)者持股只能定位于參股,持股比例原則上不宜超過事轉(zhuǎn)企改制后公司總股本的10%。

需要強(qiáng)調(diào)的是,經(jīng)營(yíng)者持股的股權(quán)定價(jià)要考慮主營(yíng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等無形資產(chǎn)因素。經(jīng)營(yíng)者持股是以個(gè)人出資購(gòu)買股份為前提條件。因此,經(jīng)營(yíng)者持股也涉及到資產(chǎn)出售及產(chǎn)權(quán)定價(jià)問題。經(jīng)營(yíng)者持股無論是增量資金入股,還是購(gòu)買存量,都要確定公平合理的股權(quán)價(jià)格。

在2002~2007年國(guó)企全面改制中,中小企業(yè)賣給經(jīng)營(yíng)者個(gè)人或團(tuán)隊(duì),全部都是評(píng)估凈資產(chǎn)定價(jià),在這同一時(shí)期一些小的勘察設(shè)計(jì)院改制,也是按評(píng)估凈資產(chǎn)值定價(jià)出售股權(quán)。但是,出版、報(bào)紙雜志、文化、電影電視、廣播等領(lǐng)域的事業(yè)單位改制出售股權(quán),不宜簡(jiǎn)單按評(píng)估凈資產(chǎn)值定價(jià),必須要考慮其擁有的資質(zhì)及準(zhǔn)入門檻等無形資產(chǎn)價(jià)值。

經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資購(gòu)買股份的價(jià)格,應(yīng)該高于每股評(píng)估凈資產(chǎn)值,言外之意,就是股權(quán)定價(jià)要有適當(dāng)比例的溢價(jià)。經(jīng)營(yíng)者個(gè)人出資溢價(jià)購(gòu)買股權(quán),一是可以防止國(guó)資流失,二是可以強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任意識(shí),三是可以弱化普通職工的抵觸情緒?!?作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有資產(chǎn)研究室主任)


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